问题综述

众所周知，一个自然人或企业法人，在实施违法行为被执法机关发现后，会被处以行政处罚。但行政处罚具有时效性，即在违法行为实施之后的一定合理时间内如未被行政机关发现，将不再对其予以行政处罚，而《行政处罚法》第二十九条规定这个合理时间为2年。那么，如此简单的问题有何辩析之必要呢？其实，问题的关键不在于2年时效合理与否，而是在于2年时效如何计算，也就是本文分析的重点：时效计算中的违法行为连续性和继续状态。

《行政处罚法》第二十九条第二款规定，2年的行政处罚时效从违法行为发生之日起算，而什么又是“违法行为发生之日”呢？单个独立的违法行为发生之日很容易理解，但多个独立的违法行为多次反复发生，或者一个违法行为呈持续不断的状态存在，那么，违法行为发生之日从哪一天开始计算呢？

“连续性”与“继续状态”

《行政处罚法》第二十九条第二款规定，2年处罚时效从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

违法行为的连续性，是指在一定时间段内，当事人基于同一违法故意，连续实施数个独立且性质相同的行政违法行为。行为的主要特征是时间上的间断性，空间上呈“点状”非延续性，以及主观意识上的违法故意性。

例如，当事人于2012-2015年间，连续100次向海关申报进口汽车空调散热器芯，申报税号为84159090（属于空调散热装置，暂定进口关税税率6%），海关均予审单放行。但于2016年2月5日，海关稽查并审核认定，当事人应当申报税号为87082990（属于汽车零部件，进口关税税率10%），并认定当事人税号申报错误行为构成申报不实违规，应依法对其予以行政处罚。

在本案中，如果海关认为当事人税号申报不实行为具有连续性，违规处罚时效就应从2015年的最后一次违规申报之日起算，则当事人申报行为未超过2年时效，100次违规全部应予以处罚；但如果海关认为当事人税则号列申报不实行为不具有连续性，那么2014年2月6日 之前的税则号列申报不实行为，已经超过了2年的处罚时效，依法不能再对其追究法律责任。

与违法行为的连续性相比较，违法行为的继续状态较好理解，即违法行为从着手实施到行为终了，违法行为与状态在一定时间内处于不间断的持续过程。行为的主要特征是时间上呈现不间断性和持续性，空间上呈现“线状”的延续性。

例如，企业把处于海关监管状态下的减免税进口设备擅自抵押给银行，并取得银行贷款，当事人上述擅自抵押的行为，属于《海关行政处罚实施条例》第十八条（一）项规定的违规行为。抵押行为从民事法律角度看，要经过签订民事抵押合同，并办理抵押登记手续等要件形式才能成立。而抵押行为一旦成立，它就处于一种持续不间断的状态，由此便使海关监管货物在抵押期间持续有着漏税风险（如果当事人无力偿还借款，银行可能向法院请求行使抵押物权，拍卖抵押物抵偿债权）。

因此，擅自抵押行为处于一种继续状态，其处罚时效的起算日应当是抵押合同解除之日。从抵押合同解除之日起2年之内被海关发现的，均可处罚；2年内未被发现的，不予处罚。

构成“连续性”的条件

如何确认违法行为连续性的问题，在我国行政法律领域，尚无明确界定，目前最具权威和效力的解释是国务院法制办于2005年10月对湖北省人民政府的批复文件（国法函﹝2005﹞442号），批复原文如下：“你办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》(鄂法制文〔２００５〕８号)收悉。经研究并商全国人大常委会法工委行政法室，现函复如下：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”根据国务院法制办的上述批复精神，行为连续性认定应当同时具备三个要素，分别是违法故意、违反同一规定和数个独立行为。

1.违法故意

我国行政处罚遵循过错责任原则，无过错则无责任，过错包括故意和过失。海关走私行为案件构成的主观要件是故意，但违反海关监管规定的案件，以过失为主，也不排除故意。

根据上述批复文件规定，判断海关行政处罚案件的违法行为是否具有连续性，首先应当考虑违法行为是否具有主观故意（走私行为均具有主观故意，暂不在此讨论）。如果行为主观上不具有主观故意，即便当事人实施的数个独立的违规行为性质完全相同——如在3年之内连续实施数个税则号列申报不实（因归类技术水平）的行为——也不能对3年的违规行为全部处罚，只能处罚后2年。

这里，可能有人会问，照这么说，违规行为如果没有主观故意，就一概不能认定违法行为的连续性，仅处罚2年就可以了？笔者认为，答案是肯定的，没有违法故意就不能认定连续性。但如何判断违规行为是否具有主观故意，则具有一定的技术难度。

在海关执法实践中，比较有争议的一个问题是：违规行为的故意与走私行为的故意一样吗？笔者认为，这两种故意有所不同——走私故意具有较明显的追求偷逃税款以赚取非法利润的目的性；而违规故意则仅强调当事人对违规行为的认知程度是明知，不强调偷逃漏税的目的性，即明明知道其行为是违反海关监管规定的，还要连续多次地反复实施，即构成违法故意，不需要证明当事人具有积极追求偷漏税款的目的。

以下案例说明

“无故意不连续，

有故意才连续”：

案例1

税则号列申报不实

广东某精密公司于2011年3月18日至2014年3月18日，向海关申报出口空调机冷却管、冰箱压缩机管共计335票，申报税则号列为84159010、84141900（空调零件，出口退税率为15%）。

经海关总署归类分中心认定，该商品的税则号列应为73063011（钢铁管或金属异型材，出口退税率为13%），申报价格合计人民币6245万元，涉及可多退税款124.9万元。海关于2014年3月18日发现当事人上述税则号列申报错误的行为。

调查过程当事人申辩称，出口货物虽属钢铁管类，但专门用于空调或者冰箱压箱机的生产，应当按成品的零件或者用途归类，其与海关归类中心按照出口货物的材质或者性状归类的角度不同。海关认为，当事人归类申报错误属于归类认知上的过错，没有证据证明当事人具有骗取出口退税的故意，或者有意多退税款的故意。

因此，海关认为当事人的申报不实违规行为不具有连续性，2012年3月17日之前的行为已经超过2年行政处罚时效，不再予以处罚。经核定，在处罚时效之内的申报错误票数232��，申报价格为人民币3984万元，涉及多退税款79.6万元。鉴于违规行为多次发生海关均未发现，海关对当事人从轻处罚，根据《海关行政处罚实施条例》第十五条（五）项的规定，处罚款人民币47.8万元。

案例2

原产地申报不实

某公司于2011年2月5日至2014年5月9日间，先后9次以一般贸易方式向海关申报进口焦油沥青混合物共计18万吨，涉及关税约人民币5500万元，当事人申报原产地为马来西亚。

2015年8月10日经海关原产地办公室查证，当事人提交的原产地证书不是马来西亚法定签证机构签发的，进口货物不能享受中国-东盟自由贸易协定零关税的优惠税率待遇。海关认定当事人构成原产地申报不实行为，主观上具有违法故意，行为具有连续性，时效起算日为2014年5月9日。

由于上述违法行为均未超过2年处罚时效，根据《海关行政处罚实施条例》第十五条（四）项的规定，海关对当事人处以罚款人民币4000万元，并责令其补税。

2.违反同一规定

国务院法制办批复规定，连续性的另一构成要件是“触犯同一个行政处罚规定”。如果同一当事人一次实施价格申报不实，一次实施归类申报不实，都影响国家税款征收，都根据《海关行政处罚实施条例》第十五条（四）项的规定予以处罚，是否属于“触犯同一个行政处罚规定”，构成申报不实行为的连续性呢？

笔者认为不构成。构成连续性的两个行为应当是行为性质完全相同的，如都是“外发加工”，都是“擅自调换保税料件”，都是“税则号列申报不实”，都是“价格申报不实”等。如果是一次税则号列申报错误，一次是价格申报不实，或者原产地申报不实，虽然申报不实行为均影响税款征收，但违法性质不尽相同，两个不同性质的违法行为，谈何连续？所以，上述行为相互之间不构成违反同一行政处罚规定。

3.数个独立行为

这个条件比较容易满足，主要是作为连续状态区别于继续状态的条件。但是，数个独立行为是否受到时间间隔限制呢？从国务院法制办的批复中，我们没有读出数个独立行为的时间间隔要求。那么，是否意味着两个行为之间无论间隔多大，都可以认定为连续行为呢？

笔者认为，如果将时间间隔太大的2个违法行为（如间隔3年）认定为连续，则失去行为“连续“的基本要义。那么多长时间合适呢？根据具体情况，海关可自由裁量。海关行政处罚执法实践中掌握6个月为合理间隔。

行政处罚时效的价值判断

上面讲了很多处罚时效原理，但法律规定仍不明确，执法应当如何裁量？这就涉及执法者的价值判断。《行政处罚法》规定，原则上处罚时效是2年，没有规定特殊例外，仅规定违法行为继续或者连续状态的起算日，这是时效计算方法，不是2年处罚时效的特殊例外。

这种立法设计体现行政处罚法的价值取向：行政处罚的违法惩戒功能以维护社会秩序稳定为第一要义，一个违法行为正在发生或者刚刚发生，法对其处罚的意义既有恶的惩戒作用，也有善的公平保护功能。但对很久以前发生的，且并未对社会公共利益产生现实影响的违法行为，如果再重新翻出旧帐予以调查处罚，惩恶的功能明显减少，扬善的效果也很难体现，最明显的作用仅是国家多收一笔罚款，但2年后已恢复稳定的社会秩序却因重新调查处罚增加了不稳定因素，利弊相权，弊大于利。所以，笔者认为，法律总是站在善的一边，行政处罚法规定的时效精神也应当照进海关的执法现实，原则上违规行为处罚时效是2年，超过2年的不处罚，除非有证据证明当事人明显违法故意，并且违法行为性质完全相同。